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思考丨三孩政策配套支持,生育保险何以作为?

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发表于 2022-9-16 16:19:22 | 显示全部楼层 |阅读模式 | 来自安徽

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三孩政策配套支持,生育保险何以作为?
生育保险是一项独立的社会保险制度,是国家通过立法对职业女性因生育子女而暂时中断劳动导致的收入损失和因怀孕和生育子女带来的医疗费用进行保障的一项社会制度。我国于1994年颁布《企业职工生育保险试行办法》,该制度及后续的配套措施仍然是目前生育保险的实施依据,其中制度原则性内容在《中华人民共和国社会保险法》中以专章形式进行了明确。


我国的生育保险制度自建立起不断完善,有效地保障了职工生育待遇权益,均衡了用人单位的负担,促进了企业间的公平竞争。2021年,党和国家做出实施三孩生育政策的战略调整,这为完善和发展生育保险制度提供了重要机遇,也提出了更高要求。

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我国生育保险制度的发展沿革

从覆盖范围看,由于部门职能范围问题,早期的生育保险仅面向城镇企业职工,参保范围限定在城镇企业职工在职人员。发展至今,生育保险已覆盖城镇所有在职人员,所有参加城镇职工基本医疗保险的在职人员同步参加生育保险。城乡居民的生育医疗待遇由城乡居民医疗保险按规定进行保障。


从筹资来源看,我国的生育保险仅由用人单位作为单一筹资方,职工个人不缴纳生育保险费。用人单位按照其工资总额的一定比例缴纳生育保险费,最高不超过工资总额的1%。在经济进入新常态的背景下,为减轻企业负担,生育保险费率从不超过1%下调至符合条件地区不超过0.5%。需要说明的是,用人单位不仅需要为女职工缴纳生育保险费,同时需要为男职工缴纳相同费率的生育保险费。用人单位为男职工缴费的政策设计是由生育保险制度原则及其功能决定的。首先,生育保险覆盖城镇所有在职人员,包括女职工和男职工。其次,生育保险待遇范围包括男职工可以享受的计划生育医疗待遇、男职工未就业配偶的生育医疗待遇,另外部分地区还探索将男职工陪产假津贴纳入生育保险待遇范围。再次,20世纪90年代建立生育保险制度的重要初衷在于解决早期生育费用完全由企业负责时企业间负担不均衡的问题,女职工过多的企业由于生育带来用工成本过高,导致女职工就业受到影响,于是社会统筹模式的覆盖所有在职职工的生育保险制度应运而生,男女职工共同缴费呼应生育保险制度内涵的要求。


从待遇内容看,生育保险待遇包括生育医疗费用和生育津贴两部分内容。


生育医疗服务是指为职业女性或男职工配偶提供的妊娠、分娩和产后的医疗照顾。随着政策的调整完善,目前的生育医疗服务涵盖产前检查、住院分娩以及计划生育三类与生育行为相关的内容。与普通医疗服务不同的是,生育期间的医疗服务主要是通过医疗手段帮助产妇顺利生产,服务内容主要以检查为主,一般不需要特殊治疗。生育医疗费用具体包括检查、分娩、计划生育以及和生育并发症等相关的医药费用。生育是人类繁衍的基础,为了体现其社会价值,生育保险对生育医疗服务的报销比例高于医疗保险中的普通医疗服务,基层医疗机构甚至能够达到全额报销。


生育津贴是指按照相关法律法规,对女职工因生育而中断劳动导致的收入损失给予的补偿。生育津贴支付期限主要与产假时长相关。20世纪80年代以前,我国的产假时长为56天;1988年国务院颁布的《女职工劳动保护规定》将产假调整为90天;2012年修订的《女职工劳动保护特别规定》再度将产假总时长调整为98天。国际劳工组织通过的《生育保护公约》《保护生育建议书》等与生育保险相关的约定中要求,产假不少于12周,且产前、产后必须有休假,2000年修订的公约中提出产假时间不少于14周。我国的98天法定产假已满足国际公约的基本要求。国际公约还规定生育津贴的标准不应低于原收入的三分之二。我国的生育津贴计发标准为职工所在用人单位上年度职工月平均工资。这一规定有利于保障女职工在生育期间稳定的收入来源,但同时会不可避免出现部分女职工生育津贴标准高于本人日常工资水平的情况。


我国生育保险制度建设取得的丰硕成果

其一,参保人数逐渐增多。随着社会经济的发展,全国生育保险的参保人数逐渐增多,两险合并实施之后,参加基本医疗保险的在职人员同步参加生育保险,生育保险参保率再度明显提升。如图1所示,全国生育保险参保人数从2011年1.39亿人增加到2020年2.36亿人,其中女性参加生育保险的人数从6033万人增长到10298万人。参保人数的不断增加,保证了生育保险基金的稳步增长,促进了生育保险基金的长期收支平衡。

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其二,生育保险基金规模不断扩大。随着参保人数的增加,我国生育保险基金的收入逐年增加。如图2所示,在2016年、2017年,基金的支出超过基金收入,基金出现收不抵支的情况,主要原因是国家调整了生育政策,实行“全面二孩”政策后出现暂时性的收不抵支,2018年之后,基金收支相抵出现盈余,基金运行总体安全。

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其三,生育保险待遇不断提高,主要体现在如下两个方面。一是保障待遇不断提升。改革开放后,由于社会经济发展步入正轨,生育保险基金由企业统筹转为社会统筹,生育保险待遇逐步提高。随着产假时长逐步延长,生育津贴支付期限也相应延长。2015年之后,修订的《人口与计划生育法》赋予合法合规生育奖励假期的待遇,部分地区将其纳入生育津贴支付范围。生育保险待遇内容也不断增加,1999年,计划生育手术费用纳入保障,地方在探索中还增加了孕产妇的营养补贴等,另外增加了男性职工陪产假津贴支付,提高男性对家庭的责任。二是待遇享受人次不断增长。随着参保人数与生育保险覆盖面的不断扩大,生育保险待遇享受人次也呈增长的趋势。如图3所示,2011年至2021年,生育保险待遇享受人数由265万人增长到1321万人,尤其是2016年实施“全面二孩”政策之后,待遇享受人次较2015年之前出现大幅增长。生育保险待遇享受人次与新出生人口总量密切相关,2018年之后待遇享受人次回归稳步增长。

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其四,生育保险缴费比例适度下调。新中国成立初期,国家将生育保险作为一项福利制度保障女职工的合法权益,将女职工生育期间所需的生育费用纳入公费医疗中。生育保险制度的缴费方式是企业缴费,企业按照一定比例缴纳费用,各省市的生育保险费统筹形成生育保险基金。生育保险的缴费比率由单位按照当地政府部门当年规定的比例(一般是0.6%-0.8%)缴纳,国家与个人不缴费。这种单一制的缴费方式不利于生育保险费用分担。为了降低企业的缴费负担,减轻企业的费用压力,国家在2015年颁布降低生育保险缴费的政策,将符合条件的生育保险费下调为单位职工工资的0.5%以内,进一步减轻企业的缴费负担。目前,一半左右地区生育保险费率维持在0.5%的水平。


生育保险制度面临的新形势

首先,从长期来看,生育保险基金面临的压力越来越大。


收入方面,生育保险基金本质上是雇主保险,收入来源于工资基数的增加与缴费率的上升。当前,随着经济规模扩大,我国经济增长率也逐渐放缓,再叠加新冠疫情等因素,政府不断通过减费降税等措施减少企业经营压力、激发企业经营动力,因此提高缴费率已不现实。此外,经济增长的放缓也导致工资基数上升缓慢,进一步加大了基金增长的阻力。支出方面,随着国民福利的不断提升,社会保险各险种待遇逐渐提高,生育保险待遇也不例外。一方面,由于生育成本大幅上升,公众对生育福利的要求越来越高,比如提高生育医疗待遇、延长生育休假等;另一方面,近些年随着工资基数的逐年上升,支付生育津贴的数额也越来越大。在生育保险基金收入未呈现大幅上升的情况下,基金支出由于待遇提升、生育政策调整等呈现不断上升的趋势,长期来看基金收支平衡的压力增大。


其次,生育保险制度与管理有待于进一步完善。


两险合并实施后,使生育保险在参保登记、基金征缴、医疗服务管理、经办和信息服务等方面与医疗保险统一实施,生育保险在待遇给付等方面面临与医疗保险的重新划分。在统筹层次方面,由于统筹层次低下,当前生育保险一般是市级统筹,一方面导致基金统筹能力不强,无法调剂资金余缺,造成各统筹地区基金支出苦乐不均;另一方面统筹层次低下导致异地生育行为以及相关的基金异地支付存在问题,给异地生育的参保人待遇报销带来不便。


再次,随着三孩生育政策的出台,生育保险作为降低生育成本、促进生育率提升的刺激政策而被期待。


受出生人口持续走低的影响,我国少子化形势日益严峻。第七次全国人口普查数据显示,2020年我国总和生育率为1.3、人口出生率为8.52‰,已步入国际标准的“超少子化”国家行列。根据相关会议报道,2021年上述两项数据进一步下降。长期稳定的低生育率不仅减弱了人口增长的惯性,而且带来一系列社会问题,如劳动力规模萎缩,人口红利消失,对经济发展尤其是劳动密集型行业带来直接负面影响。面对人口缩减态势,生育政策历经“单独二孩”和“全面二孩”的重要调整,然而实际生育率的提高并未达到政策预期效果。相关调查显示,实际生育率低于意愿生育是普遍面临的问题,生育、养育、教育成本高昂成为阻止诸多有生育意愿的育龄妇女实施生育行为的必要条件。2021年6月,《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》正式印发,提出实施三孩生育政策,其中明确要求建立生育配套支持措施,并将“完善生育休假与生育保险制度”作为一项重要举措,生育保险面临重要的发展机遇。

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新形势下完善生育保险制度的发展思路

如前所述,我国的生育保险制度是20世纪90年代在地方探索社会统筹方式的基础上建立的。制度建立的背景体现了制度目标,生育保险建立的初衷在于均衡企业间负担,从而更好地保障女职工的生育权益。在明确功能定位的基础上,生育保险确定了用人单位缴费、个人不缴费的筹资原则。从筹资来源角度看,生育保险具有雇主责任险的性质。在探讨生育保险的发展思路之前,首先需要明确是否要坚持制度原有的功能定位。


一是坚持原有功能定位,完善生育保险制度。生育保险制度属于社会保险制度模式,是通过共同缴费实现社会共济的方式,权利与义务对等是其基本特征,也就是说只有缴费才能享受相应待遇,通常待遇水平与缴费水平相关联。实施“全面二孩”政策以后,全国生育保险基金在2016年和2017年连续两年出现当期收不抵支,近些年随着新出生人口总数的下降,基金逐渐回归平稳,而三孩政策的实施有可能会使基金平衡再度受到挑战。在当前国际形势错综复杂、新冠疫情影响尚不确定的背景下,提高用人单位缴费水平的难度很大。在筹资水平不变的情况下,增加新的待遇内容缺乏合理性和可行性,生育保险应在现有制度框架内进行完善。


二是拓展生育保险功能,适度实施更广待遇范围。实施三孩生育政策后,有学者提出通过生育保险解决育儿假等与生育相关的假期津贴待遇,以及将居民纳入生育津贴支付范围。这些建议拓展了生育保险的功能,如照此实施,需要打破原有的制度框架,对制度进行重构。首先,生育保险和基本医疗保险需要保持独立运行,或者生育津贴独立运行,否则增加的待遇内容会使生育保险将基金支出风险转嫁给医疗保险,可能影响医疗保险正常运行。其次,生育保险筹资来源需要拓宽,居民享受津贴待遇需要以增加个人或政府缴费为前提,用人单位为其缴费的理由不充分且无力承担。再次,各类假期政策应从各自功能角度清晰定位、统一规划、合理衔接,以免各类假期功能混淆,影响筹资主体责任划分。

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完善生育保险制度的政策建议

一是提高统筹层次,提升共济互助水平。由于各地经济发展水平的差异较大,生育保险筹资与待遇给付在各地区间差别也比较大,提高生育保险的统筹层次,可以在更大范围内提高互济水平,保证生育保险基金的长期收支平衡。同时,统筹层次的提高可以使基金筹集、管理与给付在更大范围内得到统一,均衡不同企业的负担,延伸制度的公平性。同时,提高生育保险统筹层次有利于妇女异地产检、生产以及应对各种突发情况,便利育龄妇女的异地就医行为。当前,医疗保险提高统筹层次已成共识,两险合并实施背景下,生育保险提高统筹层次也应是题中之义。


二是完善生育医疗服务,动态提升待遇水平。由于产前检查由门诊提供,发生次数多且监管难,所以产前检查成为生育医疗待遇中的薄弱环节。建议由卫生健康部门制定或者由医保部门与医疗机构协商制定产前检查基础服务包,生育保险基于服务包内容实施保障。对于住院分娩和计划生育医疗服务,多数地区采取定额或限额支付方式,即对于某个病种规定一个最高的医保付费额度。随着社会经济发展水平的提高以及物价水平的变动,社会公众的购买力水平也会相应发生变化,相应地医药费用也呈现不断上涨的趋势,之前确定的支付标准如不及时调整,相对于业已提高的医药价格,生育保险定额支付的额度会略显偏低。建议按照当地物价水平的上涨幅度或者CPI(消费者物价指数)中医药价格的上涨幅度进行调整,形成生育保险定额支付的动态调整机制。


三是加强政策协同,厘清待遇功能。在当前优化生育政策的背景下,国家部署了“一揽子”支持措施,提出了系列优化组合政策,生育保险作为其中一个环节应注重与其他相关政策的衔接,不能因为其他政策的缺位而放大自身的功能或者脱离经济发展水平地提高保障待遇,应注重部门协同与政策衔接,做到“水浅行小舟,水深走大船”。(ZGYB-2022.08)


原标题:三孩政策配套支持,生育保险何以作为?

作者 | 王艳艳 中国劳动和社会保障科学研究院医保室

来源 | 中国医疗保险

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